□ 高培勇
從財政赤字、減稅降費、擴大支出這幾個主要政策變量觀察,今年我國的積極財政政策配置格局呈現出不少令人矚目的深刻變化。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,我們不宜簡單套用以往的理論來理解當下的積極財政政策,也不宜簡單套用以往的實踐來認識當下的積極財政政策,而要立足高質量發展,按照變化了的理念、戰略加以理解和認識。
面對經濟下行壓力加大的復雜形勢,在積極財政政策要加力提效的語境下,今年我國推出了一系列政策措施,對實現我國今年第一季度經濟運行良好開局發揮了基礎性和支撐性的作用。
然而,仔細作一下有關積極財政政策理論和實踐的比較分析,就會發現,與我們以往經歷的積極財政政策實踐有所不同,也與此前人們圍繞積極財政政策的主張和建議有所不同,今年我國的積極財政政策配置格局呈現出不少令人矚目的深刻變化。
今年的增列赤字和提升赤字率是在穩增長和防風險之間實現平衡的一種結果
今年安排的財政赤字為2.76萬億元,比去年增加3800億元;赤字率2.8%,比去年提升0.2個百分點。財政赤字的增列和赤字率的提升,顯然是基于應對經濟下行壓力考慮而實施的調控舉措。
不過,宏觀經濟學的基本原理告訴我們,財政擴張的力度并非取決于有無財政赤字,亦非取決于財政赤字總量,而只取決于財政赤字的邊際變化。照此理解,以3800億元的財政赤字增量和0.2個百分點的赤字率提升去對沖經濟下行壓力,拋開是否足以抵消下行壓力之類的問題不說,至少以下兩個方面的事實是清晰的:
其一,對照10年之前和20年之前的應對國際金融危機和應對東南亞金融危機的實踐,特別是帶有“大水漫灌”特征的強刺激做法,今年的財政赤字增量數字和赤字率提升水平和緩得多。這表明,今年財政赤字的增列和赤字率的提升固然可以視作積極財政政策加力提效的標識,但總體說來,它終歸屬于有節制的財政擴張、有節制的加力提效。
其二,對照此前不少人關于較大規模增列財政赤字和較大幅度提升赤字率的主張或建議,特別是對照那些不惜跨越3%赤字率紅線的呼吁和論證,今年實際安排的財政赤字增量數額和赤字率提升水平與其有著相當大的距離。這表明,今年財政赤字的增列和赤字率的提升固然體現了積極財政政策加力提效的要求,但總體說來,它終歸是在對財政赤字保持足夠敬畏條件下的積極財政政策加力提效。
退一步講,即便將政府性基金預算項下的那2.15萬億元地方政府專項債一并計算在內,從而算一般公共預算和政府性基金預算的赤字綜合賬,還是可以發現,按綜合口徑計算的“實際”赤字率雖然突破了3%,但注意到這實為確保按一般公共預算口徑計算的“名義”赤字率不突破3%紅線的巧妙安排,體現了以“名義”赤字率的控制來穩定預期、穩住預期的強烈意圖。說到底,這種安排終歸是有節制的財政擴張思維的結果,終歸屬于對財政赤字保持足夠敬畏思維的反映。
以有節制的財政擴張、保持對財政赤字足夠敬畏的財政擴張來應對復雜嚴峻的經濟下行壓力,無疑是今年積極財政政策配置格局的一個突出變化。
這啟示我們,對于今年的財政赤字以及赤字率,要從兩個維度來認識:一方面要看到為應對經濟下行壓力而增列了3800億元的財政赤字,并提升了0.2個百分點的赤字率;另一方面還要看到,基于防范金融風險的考慮而將財政赤字的增列和赤字率的提升分別控制在了3800億元和0.2個百分點的水平,并非不計代價、不問成本的增列和提升。換言之,增列赤字和提升赤字率的考量已被置于充分評估當下我國面臨的金融風險基礎之上,同確保打好防范化解重大風險攻堅戰直接掛鉤。如此的安排,實系在穩增長和防風險之間實現平衡的一種結果。
今年的減稅降費是“注重以供給側結構性改革的辦法穩需求”的具體體現
今年實施的減稅降費規模高達近2萬億元。就規模和力度而言,無疑是空前的。進一步看,倘若深入到今年減稅降費的操作層面,還可發現,作為一項旨在應對經濟下行壓力的舉措,其運行機理和行動路線,既有別于我們以往的減稅降費實踐,也與此前不少人主張或建議的減稅降費方案有所不同:
其一,注意到近2萬億元減稅降費所涉及的重頭是增值稅而非企業所得稅,可以說,有別于以往的實踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費,其主要目的是給企業降成本而非擴需求。再注意到增值稅的減少主要是通過稅率的降低實現的,增值稅稅率的降低又主要體現在適用于制造業的標準稅率上(從16%降至13%),也可以進一步說,今年的減稅降費,其主要目的是給實體經濟部門而非其他部門降成本。
其二,注意到近2萬億元減稅降費規模與3800億元財政赤字增量之間的巨大差距,可以說,有別于以往的實踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費,主要不是以增列赤字、增發國債辦法來支撐的。再注意到在減稅降費的同時,中央財政一般性支出壓減5%以上、三公經費再壓減3%左右、長期閑置資金一律收回、增加特定金融機構和央企上繳利潤以及地方政府主動挖潛、優化支出結構等方面的行動相繼推出,也可以進一步說,今年的減稅降費,其主要的財源支撐在于“節用裕民”——與削減政府支出相掛鉤,以政府的“緊日子”換取企業的“好日子”。
其三,注意到近2萬億元減稅降費系通過稅費制度改革而非政策調整的途徑加以實施,可以說,有別于以往的實踐和此前不少人的主張或建議,今年的減稅降費并非臨時性的操作,而是立足于長久之計的減和降,系持續有效的行動。再注意到舉凡改革行動往往要與既定改革規劃相掛鉤,循著既定改革方向而展開,也可以進一步說,今年的減稅降費,主要不是著眼于熨平經濟周期的短期安排,而系立足于解決經濟運行中的結構性矛盾、實現經濟持續健康平穩發展的長期戰略。
以給實體經濟降成本為主要目標、以節用裕民為支撐財源和以制度變革為實施途徑的減稅降費來應對復雜嚴峻的經濟下行壓力,顯然是今年積極財政政策配置格局的另一個突出變化。
這啟示我們,對于今年的減稅降費操作,亦應從兩個維度加以認識:一方面要看到為應對經濟下行壓力而實施的減稅降費近2萬億元,其規模和力度空前;另一方面也要看到這近2萬億元的減稅降費,在歸宿點、支撐財源以及實施途徑上都有特別講究,而并非“一鍋煮”“一勺燴”。換言之,減稅降費的主要目標已不僅是“擴需求”,而是在原有“擴需求”的基礎上,添加了“降成本”,且以后者為主。如此的安排,實系“注重以供給側結構性改革的辦法穩需求”的具體體現。
今年的擴大支出操作是發揮政府投資兼容穩定需求、優化供給結構關鍵作用而推出的舉措
在積極財政政策語境下的擴大政府支出操作,主要表現為擴大政府投資。在中央財政層面,今年安排的中央預算內投資為5776億元,比去年增加400億元。除此之外,在地方財政層面,今年安排的地方政府專項債券為2.15萬億元,比去年增加8000億元,其中的大部分可用于重點項目建設資金支持。兩個層面的政府投資相加,其規模和力度雖不能算小,但透過規模和力度深入到投資支出的具體領域和項目,并同以往的實踐和此前不少人主張或建議的擴大投資方案相比較,可以歸結出其間的兩個方面變化:
其一,今年特別強調的是擴大“有效投資”、堅決取消無效支出,更加注重的是重點項目投資。立足緊扣國家發展戰略、加快實施一批重點項目的要求,被視為“有效投資”并成為今年擴大投資重點的項目包括:完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元,再開工一批重大水利工程,加快川藏鐵路規劃建設,加大城際交通、物流、市政、災害防治、民用和通用航空等基礎設施投資力度,加強新一代信息基礎設施建設等。
其二,今年特別強調的是將擴大投資與“補短板”相對接、圍繞著“補短板”而展開,更加注重的是投資的結構效應。立足精準“補短板”、加快補上經濟社會發展重要領域短板的要求,被視為“短板”并進入今年擴大投資視野的項目,除了上述列舉的“有效投資”外,基礎設施建設領域的諸方面短板亦包含在內,其中包括城際交通、物流、市政基礎設施以及農業基礎設施、公共服務設施等。
以擴大“有效投資”、加大“補短板”力度作為今年擴大投資操作的重點,并以此應對復雜嚴峻的經濟下行壓力,是今年積極財政政策配置格局的第三個突出變化。
這啟示我們,對于今年的擴大投資操作,應從兩個維度加以認識:一方面要看到為應對經濟下行壓力而擴大的政府投資規模和力度并非一個小數;另一方面也要看到,擴大的投資鎖定的是“有效投資”和“補短板”領域與項目,而并非“眉毛胡子一把抓”“撿到籃里便是菜”。換言之,擴大投資操作已不再單純瞄準于“量”,而是同供給側結構性改革聯系起來,落實于“結構調整”項目。如此的安排,實系發揮政府投資兼容穩定需求、優化供給結構關鍵作用而推出的舉措。
此積極財政政策非彼積極財政政策,“積極”二字不再簡單等同于“擴張”
從財政赤字到減稅降費,再到擴大支出,對于積極財政政策所涉及的主要政策變量越是近觀細察,就越是發現,相對于以往的理論分析和實踐樣板,當下的積極財政政策配置格局已經悄然發生變化。
雖然積極財政政策的稱謂未變,繼續實施的積極財政政策還要加力提效,但在我國經濟轉向高質量發展階段并以供給側結構性改革為主線的今天,“積極”二字已不再簡單等同于“擴張”,而是在原有“擴大內需”意義的基礎上,賦予了其“結構調整”的新內涵,從而讓積極財政政策同時在擴大內需和結構調整上發揮更大作用。
鑒于此積極財政政策非彼積極財政政策,故不宜簡單套用以往的理論來理解當下的積極財政政策,也不宜簡單套用以往的實踐來認識當下的積極財政政策。總而言之,以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為指導,將積極財政政策納入推進高質量發展和供給側結構性改革的棋局之上,按照變化了的理念、戰略加以理解和認識,系做好當下經濟工作的必由之路。
(作者系中國社會科學院副院長、學部委員)
