國務院國有資產監督管理委員會文件
國資發法規〔2019〕114號
關于印發《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》的通知
委內各廳局,各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團國資委：
貫徹落實黨的十九屆四中全會關于形成以管資本為主的國有資產監管體制的決策部署，按照黨中央、國務院關于深化國資國企改革的有關要求，根據巡視整改意見，為加快實現從管企業向管資本轉變，不斷提升國資監管的能力和水平，我們制定了《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，現印發給你們，請認真貫徹落實。
國務院國資委
2019年11月7日
國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見
黨的十九屆四中全會明確要求，形成以管資本為主的國有資產監管體制，這是以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業發展全局、對深化國資國企改革作出的重大決策，對于優化國有資本布局、發揮國有經濟主導作用、促進國民經濟持續健康發展具有十分重要的意義。貫徹落實習近平總書記關于加快實現從管企業向管資本轉變的重要指示，推進國家治理體系和治理能力現代化，按照《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》等有關要求，現提出以下實施意見。
一、以管資本為主轉變國有資產監管職能
適應國有資產資本化、國有企業股權多元化的發展階段和市場化、法治化、國際化發展趨勢，針對當前國有資產監管越位、缺位、錯位問題，按照形成以管資本為主的國有資產監管體制的要求，從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等方面作出全方位、根本性轉變。
（一）轉變監管理念，從對企業的直接管理轉向更加強調基于出資關系的監管。堅持政企分開、政資分開，進一步厘清職責邊界，依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，將應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，確保該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位。
（二）調整監管重點，從關注企業個體發展轉向更加注重國有資本整體功能。立足國資監管工作全局，著眼于國有資本整體功能和效率，加強系統謀劃、整體調控，在更大范圍、更深層次、更廣領域統籌配置國有資本，持續優化布局結構，促進國有資本合理流動、保值增值，推動國有經濟不斷發展壯大，更好服務國家戰略目標。
（三）改進監管方式，從習慣于行政化管理轉向更多運用市場化法治化手段。堅持權由法定、權依法使，嚴格依據法律法規規定的權限和程序行權履職。改變重審批、輕監督等帶有行政化色彩的履職方式，更加注重以產權為基礎、以資本為紐帶，依靠公司章程，通過法人治理結構履行出資人職責，將監管要求轉化為股東意志。
（四）優化監管導向，從關注規模速度轉向更加注重提升質量效益。堅持質量第一、效益優先，按照高質量發展的要求，完善考核規則，更好引導企業加快轉變發展方式，推動國有企業質量變革、效率變革、動力變革，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。
二、突出管資本的重要內容
深刻領會管資本的實質內涵，聚焦優化國有資本配置，管好資本布局；聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產流失，管好資本安全；聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設。
（五）加強資本布局整體調控，進一步發揮國有資本功能作用。統籌國有資本布局方向，服務國家重大戰略、區域發展戰略和產業政策規劃，構建全國國有資本規劃體系。著力優化資本配置，堅持出資人主導與市場化原則相結合，大力推進國有資本的戰略性重組、專業化整合和前瞻性布局。通過強化戰略規劃和主業管理、制定投資負面清單、核定非主業投資控制比例等方式，引導企業聚焦主責主業。大力化解過剩產能，加快處置低效無效資產，有效盤活國有資本。
（六）強化資本運作，進一步提高國有資本運營效率。建立完善國有資本運作制度，加強國有資本運作統籌謀劃，加快打造市場化專業平臺。發揮國有資本投資公司功能作用，通過開展投資融資、產業培育和資本運作等，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級，培育核心競爭力和創新能力。優化國有資本運營，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，實現國有資本合理流動和保值增值。加強產權登記、國有資產交易流轉、資產評估、資產統計、清產核資等基礎管理工作，確保資本運作依法合規、規范有序。
（七）優化資本收益管理，進一步促進國有資本保值增值。完善考核指標體系，對不同功能定位、不同行業領域、不同發展階段的企業實行分類、差異化考核。充分發揮考核導向作用，突出質量第一效益優先、服務國家戰略、創新驅動發展、供給側結構性改革等重點，完善激勵約束機制。優化國有資本經營預算的收益與支出管理，更多體現出資人調控要求，提高資本金注入占預算支出的比重，推動資本預算市場化運作。加強上市公司市值管理，提高股東回報。強化財務預決算管理和重大財務事項監管，實現資本收益預期可控和保值增值。
（八）維護國有資本安全，進一步筑牢防止國有資產流失的底線。健全覆蓋國資監管全部業務領域的出資人監督制度，加強對所監管企業關鍵業務、改革重點領域和國有資本運營重要環節以及境外國有資產的監督。完善問責機制，加大違規經營投資責任追究力度，構建業務監督、綜合監督、責任追究三位一體的監督工作閉環。強化監督協同，統籌出資人監督和紀檢監察監督、巡視監督、審計監督以及社會監督力量，建立有效的監督協同聯動和會商機制，切實防止國有資產流失。
（九）全面加強黨的領導，進一步以高質量黨建引領國有企業高質量發展。堅持“兩個一以貫之”，將加強黨的領導與完善公司治理相統一，指導推動國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實。著力抓好黨的建設，堅持管資本就要管黨建，把黨的建設融入到管資本的全過程各方面，加強混合所有制企業黨的組織建設，推進基層黨組織全覆蓋，不斷增強基層黨組織的組織力凝聚力戰斗力。推動全面從嚴治黨向縱深發展，加強國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作，為國有企業改革發展營造風清氣正的良好環境。
三、優化管資本的方式手段
堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，在明確管資本重點內容的基礎上，同步調整優化監管方式，實現監管職能與方式相互融合、相互促進，增強向管資本轉變的系統性和有效性。
（十）實行清單管理。依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》等法律法規和國資委“三定”規定，建立完善權力和責任清單，落實以管資本為主的要求，明確履職重點，厘清職責邊界。按照權責法定原則，將不該有的權力攔在清單之外；保證清單內的權力規范運行，督促責任落實到位。根據職能轉變進展情況，對清單實施動態調整，規范權責事項履職內容和方式。
（十一）通過法人治理結構履職。依法制定或參與制訂公司章程，推動各治理主體嚴格依照公司章程行權履職，充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用。依據股權關系向國家出資企業委派董事或提名董事人選，規范董事的權利和責任，強化對外部董事的監督管理，督促履職盡責，加強溝通，健全工作聯動機制，更好落實出資人意志。
（十二）分類授權放權。加大授權放權力度，結合企業功能界定與分類、治理能力、管理水平等改革發展實際，根據國有資本投資、運營公司和其他直接監管企業的不同特點，有針對性地開展授權放權，充分激發微觀主體活力。定期評估授權放權事項的執行情況和實施效果，建立動態調整機制。
（十三）加強事中事后監管。切實減少審批事項，打造事前制度規范、事中跟蹤監控、事后監督問責的完整工作鏈條。推進信息化與監管業務深度融合，統一信息工作平臺，實現實時在線動態監管，提高監管的針對性和有效性。加大對國有資產監管制度執行情況的監督檢查力度，不斷健全監督制度，創新監督手段，嚴格責任追究。
四、強化管資本的支撐保障
圍繞以管資本為主的目標任務，需要進一步統一思想認識、加強組織領導、健全監管制度、強化隊伍建設，為形成以管資本為主的國有資產監管體制提供堅實保障。
（十四）統一思想認識，凝聚系統共識。牢牢把握國資監管機構職責定位，全面履行好中央企業出資人職責、國有資產監管職責和中央企業黨的建設三方面職責，按照以管資本為主的要求，強化重點職能，調整履職方式。加強中央關于國資監管職能轉變精神宣貫，突出做好對地方國資監管工作的指導監督，形成國資監管系統向管資本轉變的合力，加快構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋。
（十五）加強組織領導，有效落實責任。立足黨和國家工作全局謀劃推進國資監管職能轉變工作，將管資本的要求貫穿各個專業監管領域。全面查找當前履職中與管資本要求不符合、不適應的問題，主動作為，勇于擔當，拿出務實管用的措施，確保改革要求落實到位。按照調整后內設機構職能，理順運行機制，主動溝通銜接，避免工作交叉和監管空白，提高監管效能。
（十六）完善制度體系，強化法治保障。積極參與國資監管重點領域立法，推動將管資本有關要求體現到《中華人民共和國公司法》等有關法律法規修訂中。及時開展文件清理，修改廢止與中央精神不一致、與管資本要求不相符的國資監管規章規范性文件。完善規范性文件合法性審查機制，確保各項制度在基本方向和原則、履職重點和方式等方面符合以管資本為主的國有資產監管體制的要求。
（十七）改進工作作風，提升隊伍素質。進一步提高政治站位，堅決做到對黨忠誠，把加快自身改革、推進職能轉變的實際行動作為檢驗干部增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的重要標準。強化服務意識，加強調查研究，主動從企業角度考慮問題、推進工作，不斷提高服務企業的質量和水平。加強國資監管業務知識學習，注重實踐能力提升，建設一支適應管資本要求、具備管資本能力、忠誠干凈擔當的高素質專業化國資監管干部隊伍。
