經濟觀察網 記者 李紫宸
2020年兩會期間，全國政協委員、中鋼協黨委書記、執行會長何文波遞交提案，建議將鋼鐵行業移出“兩高一資”產業目錄，同時鋼鐵產品不再列入“兩高一資”產品目錄。
這一建議的提出距離“兩高一資”的出現已經十五年。2005年，《十一五規劃綱要》第一次明確指出：“控制高耗能、高污染和資源性產品出口……促進國內產業升級?！弊源?，具有“高耗能、高污染和資源性”特點的產業和產品，在出口退稅、環保、財政、融資、投資等諸多方面開始受到一系列限制，相關限制性政策則在此后十多年間不斷加碼，以此抑制相關產業的過快發展。
爭議也隨之而來：十五年中，中國鋼鐵的發展歷經種種，尤其是能耗和環保兩項指標上發生了顯著的改變，但限制行業發展的兩高一資政策卻始終沒有隨之解禁。
包括中鋼協在內的多家“兩高一資”類制造行業協會于近日認為，“兩高一資”不僅帶有歷史性的“烙印”，還明顯被擴大化和泛用，成為事實上的貶義詞。而歷經艱難發展并已具備國際競爭力的鋼鐵產業，不應被當作另類受到“歧視”。作為實體經濟的基礎支撐，鋼鐵產業應當同其他產業一道被同等對待，享受相關普惠政策的支持。
“在中國特色社會主義市場經濟體制中，企業是市場經濟的主體，各類企業是平等發展的市場主體，是宏觀經濟的細胞。企業之間只有分屬行業/產業的不同，沒有“身份”的差異；行業/產業之間只有工藝特征的不同，沒有‘高低貴賤’之分。從國家整體角度看，行業/產業之間有機銜接方能構成完整的產業鏈供應鏈，進而形成完整的工業體系。”在今年的兩會提案中，何文波如此表述。
來自鋼鐵產業并購基金四源合基金相關人士在6月4日向經濟觀察報分析認為，產業政策在原則上宜疏不宜堵，如果說在過去高污染高能耗的年代，“兩高一資”政策尚存合理性，時至今日，政策環境已經發生了明顯的變化。
上述人士認為，在一個存量的產業中，并購重組是優化資源調整的最佳方式，也是以市場化的辦法解決“兩高”問題的根本路徑，但“兩高一資”這樣的限制性政策在實踐層面加劇了并購的難度，這本身并不利于產業鏈的優化和資源配置。
解除“兩高一資”的限制，在市場上亦成為廣泛的呼聲。近日，來自產業界不同機構人士就這一持續了十五年的政策均向經濟觀察報表示，作為制造業的核心食糧和諸多戰略新興產業的基礎支撐，應該賦予鋼鐵產業一個公平的競爭環境。時至今日，“兩高一資”這樣的區別性對待政策，已經與行業實際情況產生了偏差，是時候進行重新審視與調整了。
由來
看起來，“兩高一資”的出現，像是歷史發展的必然。
1985年，中國開始實行出口退稅政策，中國經濟同時進入迅猛發展的軌道，與之相伴的是，資源類相關產業的迅速崛起。
一般認為，早期由于環境影響評價、環境監督等機制不完善，各地招商引資中的“兩高一剩”項目大多以犧牲環境、大量消耗資源能源為代價換取利潤，這帶來了顯著的資源能源的浪費和環境污染問題。同時，相關行業的產品多為出口產品，這使得一些在其他國家被嚴格限制發展的產業，也大規模地向中國轉移。
進入新世紀后，能源消耗、環境污染、可持續發展的壓力顯著加大，中國開始關注起這一問題，并逐漸在政策導向上有所顯現。2003年，財政部、國家稅務總局出臺《關于調整出口貨物退稅率的通知》，規定自2004年1月1日起，調低或取消國家限制性出口產品和部分資源性產品的出口退稅率。
意在調整產業結構和促進產業優化升級的政策在此后密集出臺。2005年12月，國務院頒布《促進產業結構調整暫行規定》，同時，國家發改委配套發布《產業結構調整指導目錄》。同月，發改委、財政部、商務部等有關部門聯合印發《關于控制部分高耗能、高污染、資源性產品出口有關措施的通知》。
對“兩高一資”的最高認定，最終體現在在2015年編制并在次年發布的《十一五年規劃綱要》中?！妒晃逡巹澗V要》明確提出：“控制高耗能、高污染和資源性產品出口……促進國內產業升級。”自此開始，具有“高耗能、高污染和資源性”特點的產業和相關產品，在出口退稅、環保、財政、融資、投資等方面開始受到更多的限制，以此抑制相關產業的過快發展。
2006年，財政部、國家發改委、商務部、海關總署、中國稅務總局聯合發布《關于調整部分商
品出囗退稅率和增補加工貿易禁止類商品目錄的通知》，對煤炭，天然氣，石蠟，瀝青，硅，砷，石料材，有色金屬及廢料等產品取消出口退稅，同時調低了鋼材的出口退稅（2010年，包括部分鋼材、有色金屬建材等在內的406個稅號的產品出囗退稅被進一步取消）。這次調整在繼續扶植高新技術產業出囗的同時，將重點轉向限制“兩高一資”產品出囗。
其后國家發改委相繼下發銅冶煉、鋁、煤炭、水泥、紡織、電石、焦化、鐵合金、鋼鐵、電力、鉛鋅等11個行業結構調整意見，并出臺了一系列配套措施。
從2006年開始，銀行業對兩高一資的信貸即有所收緊。至2007年，銀監會先后下發《關于貫徹落實國家宏觀調控政策防范高耗能高污染行業貸款風險的通知》、《關于繼續深入貫徹落實國家宏觀調控措施切實加強信貸管理的通知》等文件，本著有保有壓、區別對待的原則，嚴控對兩高一資行業的貸款。
2008年12月，環保部發布《關于當前經濟形勢下做好環境影響評價審批工作的通知》，要求“利用當前的有利時機，推動‘兩高一資’行業污染減排和結構優化調整，鼓勵一批帶動行業技術進步、 促進結構和布局調整的重點項目快速建設。”
彼時的環境保護部部長周生賢提出堅定不移地嚴格環境準入，控制“兩高一資”項目和產能過剩行業的過快增長。相關數據表明，僅在2008年，環境保護部不予受理、審批或暫緩審批的“兩高一資”項目就有156個，總投資4737億元。
這些年間，在項目審批、環評、融資、出口退稅乃至工商用電等方面，針對“兩高一資”的抑制性措施一直在加碼，持續至今。
2020年2月，受疫情影響，國家發改委發布臨時降低電價措施，鋼鐵、有色金屬、石油、煤炭、化學原料和化學制品制造業，非金屬礦物制品業等整體仍被歸入高耗能行業，不得享受相關用電優惠政策。
2020年3月10日，國務院常務會議審議確定，對除“兩高一資”外所有未足額退稅的產品及時足額退稅。3月17日，財政部和稅務總局發布關于提高部分產品出口退稅率的公告，將1084項產品出口退稅率提高至13%，但受“兩高一資”影響，仍有較多鋼鐵產品不能給予出口退稅。
爭議
誰是“兩高一資”？認定“兩高一資”的標準究竟是什么？
包括中鋼協在內的多家“兩高一資類”制造行業協會認為，當年提出控制高耗能、高污染和資源性產品出口，是基于當時的發展環境與投資過熱等問題。在特定的時期發揮了特定的積極作用。但“兩高一資”概念一直沒有明確判定標準，只是一種泛化的統稱。
《中華人民共和國節約能源法》幾經修訂，也僅針對“生產過程中耗能高的產品”和“主要耗能行業”進行了原則界定。2017年環保部頒布的《環境保護綜合名錄》，也僅將885項特定工藝生產的產品列入目錄，強調的是產品，沒有具體判定指標。國家統計局在《2018年國民經濟和社會發展統計公報》中已取消了“六大高耗能行業”的注釋，因此如何判斷“六大高耗能行業”缺乏具體判定標準。
以建材為例，按照《2017年國民經濟行業分類（GB/T 4754—2017）》，“非金屬礦物制品業”大類下有9個行業中類、37個行業小類，其中有23個行業屬于建材行業。在這23個行業小類中，既包括水泥、平板玻璃、建筑衛生陶瓷制造業等窯爐工業，也包括水泥混凝土制品、技術玻璃、建筑用石加工、玻璃纖維增強塑料制品等加工制品業，兩者的能耗水平不一，用電水平更是不同，將其不加區分統一歸入高耗能行業，不符合行業實際情況，政策出現明顯偏差，與政策制定的初衷相背離。
又是什么樣的能耗和排放標準屬于高能耗、高污染？
中鋼協黨委書記、執行會長何文波認為，事實上，“兩高一資”的說法缺乏明確判定標準，準確理解鋼鐵材料對環境的影響，以及“資源性產品”，要基于貫穿其整個產品生命周期的總排放量，這包括產品生產過程中、使用過程中和“壽終正寢”后(循環利用或廢物處理)的排放，即“生命周期評價”這一方法(基于國際標準化方法——ISO14040系列)，來評價鋼鐵材料的耐用性和再循環使用的特點。
從這個角度講，何文波認為，應正確看待高載能和資源型產業及產品。鋼鐵生產過程中具有材料制造、能源轉換、廢棄物消納處理三大功能，本身就是國家生態文明建設的重要支撐和重要的參與者、貢獻者、引領者。鋼鐵是工業的基礎，鋼鐵材料是建筑、建通運輸、機械、電氣設備、能源生產和國防軍工產品的結構性、功能性材料，新型鋼鐵材料則是新材料的重要組成部分。
“鋼鐵材料集強度、可塑性和多用性于一身，鋼鐵材料很少有替代品或者根本不能被其他產品替代。同時，新型鋼鐵材料仍在源源不斷地研發出來，新型鋼鐵材料已經使許多產品在他們的整個生命周期上實現了節能減排?！焙挝牟ㄕf。
在可預見的未來，中國仍將是全球鋼鐵的消費中心和制造中心。中國鋼鐵工業協會認為，中國鋼產量占據全球的一半之多，這是滿足國內經濟建設需求的結果，這也使得鋼鐵行業的總能耗在國內行業之間相對較高。同時，冶煉鋼鐵必然要消耗能源，這是鋼鐵工藝的固有特點。
僅從冶煉這一環節看，現今的中國鋼鐵產業在能耗、環保治理方面是否還是高污染、高能耗?
中鋼協向經濟觀察報表示，國內長流程的噸鋼綜合能耗已處于世界鋼鐵業先進行列(有的鋼企已處于世界領先水平)，短流程規模呈逐步增長態勢，并將替代部分長流程。
根據中鋼協向經濟觀察報提供的數據，從噸鋼綜合能耗上看，中國鋼鐵行業從1978年的2524千克標煤已降至2019年的553千克標煤，行業平均單位能耗和排放強度已經躍居世界先進行列；越來越多的鋼廠已達到國家超低排放標準，或正在加大投資盡早實現超低排放。
2005—2018年，重點統計鋼鐵企業噸鋼耗新水由8.6噸下降到2.75噸，水重復利用率由94.3%提高到97.88%；噸鋼外排廢水量由4.71噸下降到0.74噸，下降了84.3%；噸鋼二氧化硫排放量由2.83千克下降到0.53千克，削減幅度高達81.3%；噸鋼煙粉塵排放量由2.18千克下降到0.56千克，削減幅度為74.3%。部分特別排放限值地區與沿海鋼鐵企業實現廢水“近零排放”，目前全行業正在全面推進超低排放改造，排放強度已經處在全球先進行列。
據何文波介紹，3月20日，國資委16家直管協會在京成立了服務企業復工復產協作聯盟。該聯盟在4月根據中共中央政治局會議的精神，對相關產業面臨的共性問題和訴求進行了梳理，亦提出了解除“兩高一資”行業限制政策的建議。
根據聯盟的建議，包括建材、有色、鋼鐵、輕工、紡織等行業和鑄造等行業，近年來伴隨科技和環保水平的進步，整體面貌已大為改觀，但受幾十年不變的“兩高一資”產業劃分限制，長期享受不到相關優惠政策，應消除對這些傳統制造業的歧視性待遇以及各種隱形壁壘，推進科學施策、精準施策
上述協會聯盟認為，產品有落后與先進之分，產業卻沒有高下之別，由于“兩高一資”的說法缺乏明確判定標準，由此帶來的產業政策，便不符合分業分企、精準施策的要求。
聯盟認為，無論是2006年通過的《十一五規劃》，還是2005年的《關于控制部分高耗能、高污染、資源性產品出口有關措施的通知》，都強調的是“控制高耗能、高污染、資源性產品出口”，對“兩高一資”的闡述，都針對的是產品，而非產業或行業。但此后多年，無論是環評抑或是金融機構的信貸，“兩高一資”概念明顯被擴大化和泛用，擴大到了整個行業和產業。
“在中國特色社會主義市場經濟體制中，企業是市場經濟的主體，各類企業是平等發展的市場主體，是宏觀經濟的細胞。企業之間只有分屬行業/產業的不同，沒有“身份”的差異；行業/產業之間只有工藝特征的不同，沒有“高低貴賤”之分。從國家整體角度看，行業/產業之間有機銜接方能構成完整的產業鏈供應鏈，進而形成完整的工業體系。”在今年的兩會提案中，何文波如此表述。
僅就鋼鐵行業，對“兩高一資”相關政策沿用至今的異議亦未局限在行業協會之內。我的鋼鐵網資訊總監徐向春向經濟觀察報分析認為，“兩高一資”出現于十五年前，當時便提出經濟轉型，從粗放型向集約式發展，但現在鋼鐵產業經過技術升級，能耗大幅下降，環保標準大幅提高，此時仍然被叫“兩高一資”，已經有欠公允。
徐向春同時認為，在中國經濟高速發展的階段，必然要消耗礦產資源和能源，這是推進城市化與工業化進程的必須。
上海鋼之家董事長吳文章認為，從更宏大的視角看，對于中國制造業的競爭力乃至中國綜合國力的提升，鋼鐵產業扮演了必不可少的角色。
蘭格鋼鐵研究中心主任王國清向經濟觀察報分析認為，基于在綠色發展、科技創新上取得的進步，鋼鐵行業已經具備摘掉”兩高一資“帽子的資質。
來自行業并購機構人士則向經濟觀察報分析認為，從全生命周期看鋼鐵冶煉的能耗與排放，鋼鐵其實不失為相當環保的材料，“因為它可重復可利用，目前找不到一種比鋼鐵的性價比更高、同時能耗也更低的材料，但現在的問題是只看局部，而就這個局部本身，也已經有了很大的改善?！?/p>
產業資本視角：政策“堵”與“疏”
來自四源合股權投資管理有限公司的管理層人士在6月4日向經濟觀察報表示，將鋼鐵產業作為高污染、高能耗、資源性產業去做限制，勢必帶來全方位的影響——事實上，一旦列入某個類型，某種意義上企業就等同于進入了“黑名單”。從企業經營的角度看，黑名單使得各項運營成本都大大提高，企業和行業發展由此受到很大的限制。
該人士認為，“兩高一資”政策的核心是解決高能耗高污染問題，當年提出控制高耗能、高污染和資源性產品出口，是基于當時的發展環境與投資過熱等問題，在特定的時期發揮了特定的積極作用。但當時的邏輯，到如今已經很難成立。
“要解決能耗和污染問題，就意味著要改進和投入，但被‘兩高一資’后，企業在銀行反而又拿不到錢?！鄙鲜鋈耸糠治稣f，“更根本的解決方案，是要通過市場化的方式，如并購重組，來提升行業集中度、提高資源的使用的效率。然而，問題在于，被列入‘兩高一資’之后，給并購也帶來了困難?！鄙鲜鋈耸空f。
上述人士告訴經濟觀察報，在并購實踐中，制約體現在諸多層面，如對投資項目的批準，會因為涉及到鋼鐵業而更為審慎，對于過程中涉及的異地安排如環保指標、產能的指標的轉移等等，均會帶來影響。
“很多金融機構，對我們做的事其實很贊賞。但并購過程中的各個環節依然需要政府層面的支持，對于金融機構來說，他們只是具體的執行機構，受制于政策的影響，大的政策方面如果沒有改變對這個事情的認知，沒有做一個更高層面的政策性的引導，下面執行的部門就會非常難辦，即便他們有合作和支持的意愿。“
四源合基金為中國鋼鐵行業首家產業并購基金。2017年，具備深厚背景的四源合基金曾對破產的重慶鋼鐵成功進行了重整。但該基金自成立這3年來，并購的推進整體上也并不容易。
上述人士告訴經濟觀察報，某種程度上，重慶鋼鐵的重整成功，是在特定條件下完成的，要復制這樣的樣本并不容易。
而這個問題，對于當前的鋼鐵業來說，恐怕顯得很關鍵。自2016年開啟供給側結構性改革開始，作為整個產業的核心發展目標之一，中國鋼鐵產業一直在力圖通過并購提升產業集中度，但進展卻頗顯遲緩。過去4年間，行業內并購的案例寥寥可數。
上述人士認為，在一個存量的行業中，并購是優化資源調整的最佳方式，中國現在鋼鐵業的集中度還是比較低，并購是根本性的解決路徑。以重慶鋼鐵為例，區域市場本身有需求，企業自身也有基礎，通過并購，資產債務、企業機制、效率都得到了一個根本性的改變，企業得以起死回生，也為當地經濟的發展做出了貢獻，多方利益得到了保障。
但事實上，并購在現實層面的阻礙依然很多，“兩高一資”則加劇了這種限制。
“鋼鐵作為制造業的核心食糧和一個高效能的材料性行業，應當賦予其一個公平的競爭環境，同時，為了行業更有效率的發展，應該出臺一些有利于并購的政策。如果對一個制造業的核心材料供應部門，采取歧視性的產業政策，對整個國家產業鏈的優化和資源配置，都是不利的。”上述人士說。
“摘帽”建言
過去多年，受制于”兩高一資“，各大金融機構一直嚴控對于鋼鐵產業的貸款，即便面對資質良好的企業同樣如此，同時，在出口退稅、工商業用電等諸多方面，無法獲得與“兩高一資”之外的產業同等的待遇。
2020年5月，作為全國政協委員和中國鋼鐵工業協會黨委書記，何文波在兩會的提案中，建議將鋼鐵行業和產品分別移出“兩高一資”產業和產品目錄，同時對涉及鋼鐵行業“兩高一資”的一些關鍵性政策措施提出了解除的建議。
何文波表示，經過艱難發展起來的的鋼鐵產業，對行業的分類應采用《2017年國民經濟行業分類(GB/T 4754—2017)》為準，不應被當作另類受到“歧視”，理應享受相關普惠政策的支持。
他建議，金融系統不宜按 “兩高一資”來限、控鋼鐵行業的貸款發放，而應落實有保有壓的信貸政策，給予完成超低排放評估監測并達到要求的鋼鐵企業政策性低息貸款等支持，鼓勵優勢企業加大在技術升級、結構調整、綠色發展、智能制造的投資力度。同時，降低銀行融資利息、緩交銀行借款利息、延長還款期限、避免銀行抽貸等，緩解鋼鐵企業因疫情影響而產生的資金周轉困難。
同時，在出口退稅上，將目前受“兩高一資”影響，出口限制而不予退稅的多個鋼材品種移出“兩高一資”產品目錄，并將上述產品出口增值稅退稅率同等提高至13%，以消除對鋼鐵產業國際化拓展的不利影響。
包括中鋼協在內的16家行業協會聯盟則認為，鋼鐵、建材、有色等行業作為國民經濟的重要支撐和工業體系、產品結構的重要組成，同時作為已占據全球主要份額并引領國際相關領域發展的重要產業，長期以來受限于“兩高一資”等設定，已經與行業實際情況產生了偏差，有必要進行重新審視和調整。
該聯盟認為，“兩高一資”可用于描述特定落后工藝、產品或企業,以區別對待，“一刀切”會誤導社會客觀認知，影響相關行業的發展信心。
該聯盟建議，應按照現行《國民經濟行業分類》（GB/T 4754—2017）的規定，在行業分類的四個層級（依次是門類、大類、中類、小類）中，從行業小類著手，以產品為重點，制訂高載能和資源型行業產品的判定指標體系或標準，以推進分業分企施策與精準施策。應考慮摘除鋼鐵、建材、有色等行業“兩高一資”的歧視性帽子，避免整個行業發展和信心受到傷害、打擊，特別是在項目建設、投資融資、貿易財稅等多方面受到不應有的掣肘和歧視。
鑒于“兩高一資"相關企業至今依然無法同等享受工商電價普惠政策，包括疫情期間的階段性工商電價優惠政策，包括中鋼協在內的多家協會建議，將階段性降低企業用電成本政策普惠范圍修正確定為現執行一般工商業及其它電價、大工業電價的全部電力用戶。
