冶金工業信息標準研究院院長 張龍強
2020年春節注定是不平凡的，始于武漢的肺炎疫情迅速擴散，隔離、封城等嚴控措施快速落地，“小湯山模式”再次體現集中力量辦大事的體制優勢，國難面前萬眾一心的感人場景持續再現；首個無彩排節目也登上春晚，受到好評；1月23日，國家發展改革委、工業和信息化部聯合印發了“關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知”（發改電〔2020〕19號，以下簡稱19號文件），本文旨對此文件的相關影響與工作建議做些初步分析，僅供同行探討與參考。
一、文件發布背景與必要性
（一）發布背景
2016年2月，國務院發布《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號），經過三年時間，鋼鐵行業化解過剩產能超過1.5億噸、出清地條鋼超過1億噸，提前完成“十三五”化解鋼鐵過剩產能上限目標任務，鋼鐵行業經營狀況明顯改善。期間，鋼鐵產能置換政策也進行了修訂，《關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》（工信部原〔2017〕337號，以下簡稱337號文件）已于2018年起正式執行，對鋼鐵產能置換工作要求更加嚴格、規范。
337號文件發布前后，恰逢鋼鐵市場處于良好的盈利期，同時，各地實體經濟發展也亟需抓手提振信心，鋼鐵項目投資熱情高漲，甚至出現“一哄而上”的投資沖動。19號文件指出，部分地區備案實施鋼鐵產能置換項目過程中，一些項目存在產能置換手續不完善、“打擦邊球”借機擴大產能等問題，影響了鋼鐵產業健康發展。出現新的鋼鐵產能過剩風險正在加大，為此，鋼鐵煤炭行業化解過剩產能和脫困發展工作部際聯席會議研究決定印發19號文件。
（二）必要性
筆者認為，印發19號文件是必要的，也是迫切的，主要表現在以下三個方面：
一是深化供給側結構性改革、鞏固去產能成果的迫切需要。供給側結構性改革是經濟進入新常態的必然選擇，也是推動我國經濟高質量發展的“先手棋”?！叭ヒ唤狄谎a”是供給側結構性改革的重要抓手，鋼鐵去產能是供給側結構性改革成效的重要體現之一。2016年以來，鋼鐵去產能已經取得明顯成效，但粗鋼產量從2016年的8.08億噸快速增至2019年的9.96億噸，三年增加近2億噸（部分增量是地條鋼未入統所致）；2019年，中國鋼鐵工業協會會員（鋼鐵企業）利潤總額同比下降30.9%。不難看出，鋼鐵市場供需失衡的風險正在加大，鞏固去產能成果的壓力是巨大的。
二是避免造成新產能過剩的迫切需要。337號文件實施以來，各地公告的置換項目產能合計已超過2億噸，這些產能雖然均是按照文件要求進行的置換，也就是保證減量置換（極少數的長流程改短流程除外），但減量成效甚至是否能做到減量仍有疑問，原因有三：不能排除存在部分不實產能（上報裝備大于實際裝備），也有項目存在批建不符（批小建大）的情況，另有部分僵尸產能（在上報方案中）通過置換復活。特別是，置換項目大都采用新的工藝、技術和裝備，如廢鋼預熱、連續加料等，以及自動化水平和操作水平提高，生產效率得以大幅提升，導致爐容即使不變，但生產能力也會增加。因此，隨著這些已公告的置換項目陸續投放市場，新的產能過剩風險正在加劇。
三是推進優化鋼鐵產業結構調整的迫切需要。鋼鐵產能置換是優化鋼鐵產業結構調整的重要抓手，包括裝備結構優化、產業布局優化、產品結構調整、區域環境改善以及提升節能減排水平等。但在實際工作中，存在同區域搬遷、無序承接、重復建設等背離產業結構調整預期的情形，一些項目或布局缺乏科學論證，僅是為完成項目招商的需要。
二、文件要點解析
（一）關于項目分類
19號文件涉及到的項目可以分為兩類：
第一類是尚未完成開工前期程序的項目，需暫停鋼鐵產能置換和項目備案。自2020年1月24日起，不得再公示、公告新的鋼鐵產能置換方案，不得再備案新的鋼鐵項目。也就是到1月23日為止，未獲得備案，未獲得產能置換公示、公告的鋼鐵項目應全部暫停。
第二類是1月23日及以前已經獲得備案的項目，要開展現有鋼鐵產能置換項目自查，全面梳理并開展自查自糾，確保項目符合安全、環保、能耗、質量、用地、產業政策和產能置換等相關要求，已投產的還要確保被置換產能全部拆除到位。此類項目可以分為三種情形：
一是已投產的項目。已落實上述相關要求的，正常生產，否則要立即停產整頓，整頓不到位不得復產；
二是已開工的項目。已落實上述相關要求的，正常建設，否則要立即停建整頓，在整頓到位前不得繼續建設；
三是尚未開工的項目。在確認以上相關要求落實到位前不得開工。
（二）暫停期限
19號文件指出，國家發展改革委、工業和信息化部正在會同有關方面，研究制定鋼鐵項目備案指導意見、修訂鋼鐵產能置換辦法。可以看出，暫停不是無限期停止，新的文件會適時發布。
三、對行業影響的淺析
19號文件及后續制定修訂相關政策會對鋼鐵行業產生較為深遠的影響，僅分析19號文件本身，其初步影響表現在以下幾方面：
一是鋼鐵項目（含技改）投資沖動會受到抑制，投資熱度和風險會降低，有利于鞏固供給側結構性改革成果。產能置換和備案項目暫停后，投資人必須要考慮的問題包括產能的市場化是否還存在、產能價格會如何變化、新文件何時能發布及有什么重大調整、是否有較大投資風險、是否存在國有資產流失風險等等，行業的觀望情緒會迅速蔓延，鋼鐵項目投資沖動必然會較大幅度降低。對照前述分析，相應的供給側結構性改革成果會得以鞏固。
二是新的產能過剩風險會較大幅度降低，有利于鋼鐵行業和市場平穩運行。項目暫停的直接效果是置換產能入市時間會后延；同時，項目梳理和自查自糾以及后續抽查工作中，存在的各類違規行為和產能“明減暗增”等情況均會得到有效處理，實現“明減真減”的調整目標，產能過剩和市場供需失衡的風險會有所降低。
三是倒逼政府和企業開展科學決策，有利于行業結構調整。對于企業而言，無論購買產能技改或新選址建設鋼鐵項目，還是實施重組并購，均需冷靜開展科學論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應行業發展趨勢，根據項目實際情況一并分析市場容量、環境容量、用能指標和工藝、裝備、規模選定以及物流、用地等基礎條件；對于各地政府而言，同樣需要開展本區域鋼鐵產業發展規劃，做好頂層設計，按照鋼鐵產業政策要求，結合區域比較優勢，做好布局優化，量力而行，科學決策。
四、相關建議
（一）對企業的建議
對于企業而言，建議主動配合地方政府落實文件要求，根據項目實際，分門別類按項目進度開展暫停或自查自糾工作，同時，積極主動按需開展投資項目科學決策工作。
如果項目尚未獲得備案但已經涉及產能資金支出，因備案或置換工作暫停必然帶來或多或少的資金損失，建議企業根據項目實際進展情況，與產能出讓方和當地政府充分溝通，盡量減少損失。
建議相關企業依據各自實際，冷靜如實反映問題和訴求，以期獲得相關方的理解和支持。
（二）對地方政府的建議
建議各級政府要堅決落實19號文件相關要求，首先做好企業和利益相關者安撫工作，確保穩定，并重點推進以下幾項工作：
一是全面梳理涉及到的項目信息和進展，堅決果斷按照文件要求，制定并快速推進適合本地的落地措施。特別是對于已經獲得備案的項目，要從安全、環保、能耗、質量、用地、產業政策和產能置換要求等方面全面梳理、自查、自糾，考慮到此項工作的復雜性，可以借助行業協會和咨詢機構等第三方力量。
二是根據需要積極開展項目相關方交流、協調，并研究制定相應政策措施，減少損失。
三是根據項目梳理情況，如實反映本地面臨的問題和訴求，盡量獲得上級政府支持。
四是積極關注政策走勢，及時修訂或制定本地鋼鐵產業發展規劃，做好頂層設計，科學決策。
（三）建議正在研究制定的鋼鐵項目備案指導意見和修訂的鋼鐵產能置換辦法，密切與鋼鐵工業“十四五”規劃工作協調，特別是全國鋼鐵產業布局調整要強化指導性和可操作性。
