污染防治力度不斷加強，在推動綠色轉型中發揮重要作用。在“九五”時期首次制定《污染物排放總量控制計劃》后，中國污染物總量控制納入五年規劃并從“十一五”起作為約束性指標?！笆晃濉币巹澗V要提出化學需氧量和二氧化硫兩項主要污染物排放總量減少10%的約束性指標?！笆濉币巹澗V要中將實施總量控制的污染物擴大至化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物，提出四項主要污染物排放總量分別減少8%、10%、8%、10%的約束性目標?！笆濉币詠?，被稱為“史上最嚴”的修訂后《環境保護法》頒布實施，并實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》，部分污染物排放進入峰值平臺期。2018年，全國338個城市平均優良天數比例達79.3%，比2015年提高2.6個百分點；重污染及以上天數比例為2.2%，比2015年降低1個百分點。溫室氣體排放大幅降低。2018年單位GDP二氧化碳排放比2005年降低45.8%，提前完成2020年單位GDP二氧化碳排放降低40%-45%的目標。地表水水質總體向好。2018年，全國地表水1935個水質斷面（點位）中，Ⅰ-Ⅲ類比例為71.0%，比2016年上升3.2個百分點；劣Ⅴ類比例為6.7%，比2016年下降1.9個百分點。污染防治力度加大，改善了生態環境質量，為綠色轉型創造了有利條件和環境。

　?。ò耍┚G色發展體制改革加快推進

　　推動綠色轉型的關鍵在體制機制。黨的十八大以來，我國制度出臺頻度之密、監管執法尺度之嚴前所未有?！蛾P于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》相繼出臺，并制定40多項涉及生態文明建設的改革方案，確立了生態文明體制的“四梁八柱”。各項改革任務進展總體順利，自然資源資產產權制度改革積極推進，國土空間開發保護制度日益加強，空間規劃體系改革試點全面啟動，資源總量管理和全面節約制度不斷強化，資源有償使用和生態補償制度持續推進，環境治理體系改革力度加大，生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立。特別是建立國家環境保護督察制度，按照督查、交辦、巡查、約談、專項督察的程序，開展了四批中央環境保護督察，實現31?。▍^、市）全覆蓋，并對重點區域、重點領域、重點行業進行專項督察。監管執法力度加大，落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，強化追責問責，嚴肅查處違法案件，推動解決一大批突出環境問題。推進綠色發展的體制改革，為綠色轉型提供了更有效的制度保障。

　　二、中國推進綠色轉型的有利條件和嚴峻挑戰

　　綠色發展是一項復雜的系統工程和長期任務，涉及經濟、產業、科技進步和體制機制等各方面，需要付出長期艱苦不懈的努力。中國推動綠色轉型，具有制度優勢、后發優勢和超大規模經濟體優勢，以及傳統產業綠色技術改造空間大的條件，同時也受到“擠壓式”工業化、資源稟賦和能源結構、主要污染物排放進入峰值平臺期等多方面制約，仍將面臨諸多挑戰。

　　（一）中國具有推進綠色轉型的有利條件

　　一是中國特色社會主義制度優勢。綠色轉型需要發揮市場機制的作用，但市場發揮作用的重要條件是政府有效履行公共職能。中國把生態文明建設納入“五位一體”總體布局之中，確立綠色發展的新發展理念，推進建設資源節約、環境友好的綠色發展體系，加之政府科學有效的決策體系和強大的執行力，以及全社會對綠色發展的高度共識，在推動綠色轉型上具有獨特的制度優勢。

　　二是綠色發展的“后發優勢”。由于工業化城市化起步較晚，發展水平相對較低，新增的工業產能和城市基礎設施需求可通過發展綠色產能和綠色基礎設施來實現，避免工業化城市化的“鎖定效應”，能帶來巨大的綠色收益。比如，中國城市化進程尚未完成，2018年常住人口城鎮化率接近60%，未來城市化率有可能超過70%，這意味著還將有1.5億人口轉入城市，這不僅為經濟增長創造條件，而且將獲取避免“鎖定效應”的巨大綠色收益。

　　三是超大規模經濟體優勢。2018年，中國國內生產總值達到13.6萬億美元，相當于美國的66%，穩居全球第二。經濟的超大規模性為綠色技術研發和形成完備的綠色產業鏈提供了強大支撐。經濟體量大，可以分攤綠色技術研發的初始成本，而且初創企業可以依托國內市場進行孵化。加之中國擁有規模龐大的完備制造體系，既有處在或接近全球前沿的產業和技術，也有處在追趕階段的產業和技術，為形成較為完整的產業鏈、發揮不同領域的產業和技術優勢創造了條件。

　　四是傳統部門的技術改造空間巨大。中國傳統產業部門依然龐大，效率提升空間巨大。比如，傳統能源的清潔化利用空間巨大，而且能源技術研發支出占國內生產總值的比重全球最高，提升燃煤電廠效率已取得顯著成效。

　　五是新能源發展引領全球。中國擁有豐富的風能、太陽能、頁巖氣和沼氣資源。自2005年以來，風力驅動渦輪機容量幾乎每年均成倍增長，目前仍然處于高速增長階段。中國還是全球最大的太陽能光伏電池板制造國，光伏發電裝機全球第一，這使得中國在減少對傳統化石燃料的依賴和改善能源結構方面有更大空間。

　?。ǘ┲袊G色轉型面臨的挑戰

　　一是“擠壓式”工業化帶來污染物排放的集中釋放。與先行工業化國家相比，中國的工業化進程具有明顯的“擠壓式”特征，各種工業品生產在短時期內爆炸式增長并在多個領域達到史無前例的生產規模。中國在成為“世界工廠”的同時，也排放了大量的污染物、溫室氣體和廢棄物，這不僅給生態環境造成巨大壓力，也帶來了巨大的治理成本。近年來，中國推進供給側結構性改革，加快去除高能耗高污染過剩落后產能，但淘汰過剩落后產能要影響就業，大幅度增加失業人員社會保障和救助等各種支出，支付巨大的資金補償和人員安置成本，金融機構還要支付銀行壞賬等債務處置成本。

　　二是能源結構調整和提高資源利用效率面臨挑戰。中國能源資源稟賦特征，使得煤炭的主體能源地位在短期內難以改變。由于能源生產與消費中心錯位分布，清潔能源發展在消納和輸送通道、國內市場培育等方面仍面臨難題，棄水棄風棄光現象時有發生。與此同時，能源資源利用效率與世界先進水平相比差距仍然較大。根據OECD測算，2016年中國能源產出率為美國的84%，德國的57%，日本的59%。中國每排放一噸CO2可以產生2150美元的經濟價值，而OECD國家達到4240美元，是中國的近兩倍。過去20多年中國綠色全要素生產率（也稱環境因素調整后的全要素生產率，即經濟增長中不被人力資本、生產資本和自然資本投入所解釋的部分)的增長對整個經濟增長的貢獻不足30%，而OECD國家這一貢獻率達到60%。這表明，中國的經濟增長對勞動力、生產資本和自然資源投入的依賴程度，仍然要明顯高于OECD國家。

　　三是經濟結構調整和產業價值鏈提升任務艱巨。經過改革開放40年的發展，中國經濟結構發生重大變化，服務業占比由1978年的24.6%上升至2018年的52.2%，但相較于巴西、俄羅斯、印度、印度尼西亞和南非等新興市場經濟體，服務業比重仍然偏低。而中國工業占比長期穩定在40%以上。2011年之后工業占比雖有所下降，但2018年仍保持在40.7%，明顯高于其他新興經濟體國家。2010年，中國繼德、日、美之后，成為世界第一制造大國。據國家統計局數據，2017年，中國生產了全球約一半左右的粗鋼（8.32億噸）、煤炭（35.2億噸）和水泥（23.4億噸），以及近四分之一的汽車（2902萬臺）。2018年，中國制造業增加值的全球占比超過四分之一。近年來，中國制造業價值鏈提升步伐加快，正在由低端產品出口為主向以中高端產品出口為主轉變，但基礎制造能力與先行工業化國家相比仍有較大差距，在關鍵核心技術研發、工藝流程創新、數字化管理等方面能力仍顯不足，產業轉型升級任重道遠。

　　四是生態環境治理仍面臨很大壓力。盡管近年來部分污染物排放已跨越峰值進入下降通道，但排放規模仍居高不下，生態環境壓力仍然很大。據統計，中國城鎮化水平每提高1個百分點，生活污水就會增加11.5億噸，生活垃圾增加1200萬噸，建設用地增加1000平方公里，生活用水增加12億噸，能源消耗增加8000萬噸標煤?？諝赓|量總體進入改善階段，但形勢仍然復雜。2013年以來，中國城市PM2.5年均濃度已呈下降態勢，但季節性波動仍然很大。水環境質量總體改善，主要流域水質已進入“穩中向好”的階段，但湖泊水質不容樂觀，富營養化問題突出，地下水污染狀況仍然堪憂。土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染仍然較重，工礦業廢棄地土壤環境問題仍然突出。

　　三、中國綠色轉型的發展前景展望

　　今后一個時期，中國將繼續推進工業化和城市化進程，總體上仍處在“環境庫茲涅茨曲線”拐點期，污染排放拐點、二氧化碳排放拐點和能源資源消耗拐點將漸次出現，資源環境壓力依然很大?！笆奈濉睍r期是綠色轉型的攻堅期，必須進一步降低能源強度、碳排放強度，提高資源利用效率，鞏固主要污染物排放和經濟增長脫鉤的態勢，加快建設資源節約、環境友好的綠色發展體系，走出一條有中國特色的綠色轉型之路。

　　（一）今后一個時期是資源環境壓力的峰值期

　　能源需求峰值預期在2030-2040年之間出現，但化石能源消耗和碳排放有望在2030年左右達峰。中國能源需求峰值約在60億-80億噸標煤之間，人均能耗峰值水平大致相當于美國人均能耗峰值的32%-42%，日本的65%-84%。從能源結構看，2014年后中國煤炭消費進入“平臺期”，但仍將長期扮演主要能源供應品種的角色，預期到2030年煤炭在中國一次能源消費總量中的占比仍將在50%以上；石油需求將緩慢增長，到2030年或將超過8億噸；天然氣消費量將穩步增長（年均增長率5%左右），在初次能源中占比從2018年的7.8%提高到2030年的15%左右；在可再生能源中，風能、光能等可再生能源需求將大幅增長，預計到2025年左右，非化石能源消費占比將超過石油。

　　主要常規污染物排放已經并將繼續進入拐點期。中國二氧化硫、氮氧化物排放已先后達峰并步入下降通道，而揮發性有機化合物、氨排放有望在2020年前達峰，主要大氣污染物疊加總量的峰值有可能在2020年前后出現。在水污染物方面，受農業面源污染的影響，水污染物排放總量大致在2020-2025年達到峰值，隨后進入“平臺期”。

　　生態環境質量全面達標的時間仍有不確定性。大氣環境質量總體已進入改善階段，預期2025年空氣質量達標城市比例有望提高到50%，338個地級以上城市平均優良天數比例進一步提高，城市空氣PM2.5年均濃度將持續下降，但臭氧可能會成為新的污染物。水環境質量總體改善面臨較大不確定性，主要流域、湖泊、地下水、海洋等水環境質量改善的進程差異較大。相對于大氣和水環境，實現土壤環境質量根本好轉的難度更大。

　　（二）“十四五”時期要加大綠色轉型的攻堅力度

　　“十四五”時期是中國在全面建成小康社會后，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的起步期，必須加大綠色轉型的攻堅力度，加快建設資源節約、環境友好的綠色發展體系，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

　　一是培育綠色產業發展體系。實施綠色產業轉型升級行動、綠色經濟新業態培育行動、綠色科技創新行動、綠色經濟新主體培育行動，發展節能環保和清潔生產、清潔能源等綠色工業，生態循環農業等綠色農業，合同能源管理、合同節水管理、綠色科技服務等綠色服務業，鼓勵綠色生產和節能減排的技術改造。推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳安全高效的能源體系。針對具備基礎條件的重點產品開展全產業鏈系統提升，加強各相關主體在技術合作、產用銜接、服務配套等方面的協同配合，構建綠色產業發展體系。

　　二是建設綠色科技創新體系。加強基礎研究，開展污染及其危害的機理研究，為優化生態環境治理技術路線提供科學依據。加大綠色技術研發投入，特別要加大綠色工藝裝備的研制力度，增強為企業綠色技術改造提供裝備的能力。加強產學研用結合，加強創新鏈各環節的銜接，鼓勵國內大企業與研究機構合作的技術創新聯盟，加快綠色技術產業化。加強綠色技術的知識產權保護，提高企業開展綠色技術和商業模式創新的積極性。充分發揮市場在綠色科技創新、路線選擇和創新資源配置中的決定性作用，構建以市場需求為導向的綠色科技創新體系。

　　三是完善資源節約和循環利用體系。實現企業循環式生產，推動企業實施全生命周期管理。推廣減量化、再利用、資源化“3R”生產法，制定重點行業循環型企業評價體系。對園區進行綠色化改造，推進產業鏈接循環化、資源利用高效化和污染治理集中化，構建循環經濟產業鏈，提高產業關聯度和循環化水平。完善資源循環利用制度，推行生產者責任延伸制度，建立再生產品和再生原料推廣使用制度，完善一次性消費品限制使用制度。深化循環經濟評價制度，強化循環經濟標準和認證制度，推進綠色信用管理制度。

　　四是構建國土空間開發和保護體系。深入實施主體功能區戰略，建立并加快實施統一的國土空間規劃體系，建立健全空間治理體系，推動一張藍圖干到底。開展國土綜合整治行動，深入推進城市化地區、農村地區、生態功能區、礦產資源集中開發區以及海岸帶和海島“四區一帶”的綜合整治，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，構建國家生態安全屏障。

　　五是建立綠色發展市場服務體系。進一步發展綠色金融，積極探索綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色證書交易等各種綠色金融工具的運用。完善碳排放權交易市場，加大碳排放配額分配的透明度，完善碳交易市場信息披露制度。開展交易產品和交易方式多樣化試點，研究制定相應的監管規則。探索建立與碳資產和碳交易相關的會計準則。加強與境外進行碳交易的監管。推行排污權交易制度，擴大排污權有償使用和交易試點，將更多條件成熟地區納入試點，完善企業通過排污權交易獲得減排收益的機制。在重點流域和大氣污染重點區域，推進跨行政區排污權交易。

　　六是推動形成綠色生活消費體系。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，鼓勵使用節能減排的綠色產品，增強綠色出行激勵有效性。加快建立綠色產品專門的流通渠道，鼓勵建立綠色批發市場、綠色商場、節能超市、節水超市等綠色流通主體，推動市場、商場、超市、旅游商品專賣店等流通企業在顯著位置開設綠色產品銷售專區。推廣利用“互聯網+”促進綠色消費，推動電子商務企業直銷或與實體企業合作經營綠色產品和服務，鼓勵利用網絡銷售綠色產品，推動開展二手產品在線交易，滿足不同主體多樣化的綠色消費需求。

　　七是完善綠色發展監管體系。開展改革評估工作，加快相關制度落地。深化環境監管體制改革，完善環境監管法律法規，優化監管組織結構，增強專業性和監管能力，提高環境監管有效性。改革完善資源環境生態管理體制，推動形成政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境治理體系。

　　今后一個時期是中國實現綠色轉型的攻堅期。加快推進綠色轉型，才能為中國在2035年基本實現社會主義現代化時，實現生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現創造條件。與此同時，中國綠色轉型的成功探索，也將為廣大發展中國家提供綠色發展模式的新選擇，為構建可持續發展的人類命運共同體貢獻中國智慧和中國方案。來源：中國經濟報告

　　（王一鳴，國務院發展研究中心副主任）