轉向碳雙控有哪些機遇與挑戰？

2023-07-28 09:30:00

　　編者的話

　　7月11日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調：“要立足我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，完善能源消耗總量和強度調控，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度。”會議指出，從能耗雙控逐步轉向碳排放雙控，要堅持先立后破，為建立和實施碳排放雙控制度積極創造條件。會議還審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》。

　　其實，早在2021年的中央經濟工作會議就提出，要正確認識和把握碳達峰、碳中和，創造條件盡早實現能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。黨的二十大報告也提出，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度。

　　從概念上看，能耗雙控即控制能源消費總量和強度。能源消費總量是指一定地域內，國民經濟各行業和居民家庭在一定時期內消費的各種能源的總和。所有能源產品通常采用標準煤作為統一的折算單位。能源消費強度是指一定時期內一個區域每創造一單位的生產總值所消費的能源。碳排放雙控即控制碳排放總量和強度。碳排放總量是一定時期區域內所產生的二氧化碳總量。碳排放強度是指單位國民生產總值所產生的二氧化碳排放，即碳排放強度=碳排放量/GDP。

　　那么，應該如何看待從能耗雙控到碳排放雙控的轉變？轉向碳排放雙控，鋼鐵行業面臨哪些挑戰和優勢？應該做哪些準備？碳交易市場將如何作用于碳雙控？本期特圍繞這些問題進行探討。

　　從能耗雙控轉向碳排放雙控是一項重大制度設計

　　“能耗雙控政策和碳排放雙控政策有其各自的側重點和歷史背景，但兩者都是為了促進我國的高質量發展，是實現中國式現代化的重要組成部分?！?月21日，首都經濟貿易大學經濟學院教授、碳中和研究中心主任蔣雪梅在接受《中國冶金報》記者采訪時表示。

　　針對“從能耗雙控轉向碳排放雙控”這一話題，寶鋼股份運行中心副總經理兼碳中和辦公室副主任劉仕君也接受了采訪。

　　能耗雙控制度一直在不斷調整完善

　　能耗雙控最早可追溯至“十一五”（2006年—2010年）時期。我國“十一五”規劃首次提出了“能耗強度”目標，明確到2010年全國單位國內生產總值的能源消費量要比2005年下降20%?！笆濉保?011年—2015年）時期，在繼續設定“能耗強度”目標（降低16%）的基礎上，首次提出了“合理控制能源消費總量”的要求，即“十二五”能源消費總量40億噸標準煤的預期性目標；又增設了“碳排放強度目標”，即2015年的單位國內生產總值二氧化碳排放要比2010年的水平降低17%，同時非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%?！笆濉保?016年—2020年）時期，提出“十三五”能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，并將單位GDP能耗的下降目標設定為15%，我國能耗雙控制度正式實施；同時明確了“單位GDP二氧化碳排放強度下降18%，碳排放總量得到有效控制，非化石能源比重達到15%”的目標。在“十四五”規劃中，單位GDP的能耗和二氧化碳排放的下降目標分別設定為13.5%和18%，并進一步提出“完善能源消費總量和強度雙控制度，實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”以及“2030年前碳達峰，2060年前碳中和”的遠景目標，碳排放雙控已初見雛形。

　　通過梳理能耗雙控和碳排放雙控政策的沿革可以發現，能耗雙控正式實施始于“十三五”時期；碳排放雙控中的強度目標自“十二五”時期首次提出后延續至今，而總量目標在“十四五”規劃中方有體現。

　　“事實上，我國的能耗雙控制度一直處于不斷調整和完善中?！笔Y雪梅表示。

　　她介紹道，2019年，國家發展改革委、國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，提出在確保實現全國能源消耗總量和強度雙控目標的條件下，超出激勵性消納責任權重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區域能耗雙控考核。2021年12月的中央經濟工作會議首次提出“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”。接著，《“十四五”節能減排綜合工作方案》《進一步做好原料用能不納入能源消費總量控制有關工作的通知》都再次強調“原料用能不納入全國及地方能耗雙控考核”，成為完善能源消耗總量和強度調控的重要舉措。

　　“整體來說，能耗雙控作為節能工作的核心制度，推動了能源利用效率大幅提升，減緩了我國的能源消費增速?！笔Y雪梅評價道。

　　碳排放雙控將打破對可再生能源利用的約束

　　當下，為何要推動能耗雙控向碳排放雙控調整？“這一轉變的主要背景是全球氣候變化問題已成為影響地球生態系統和人類生存、發展最大的挑戰之一?！笔Y雪梅告訴《中國冶金報》記者。

　　2023年3月20日，政府間氣候變化專門委員（IPCC）發布的第六次綜合評估報告《氣候變化2023》指出，人類活動已導致氣候系統發生了前所未有的變化，2011年—2020年平均溫升相比工業化前（1850年—1900年）提高了1.09攝氏度，導致全球范圍內極端天氣的頻度、烈度和強度不斷上升。

　　“從能耗雙控轉向碳排放雙控，是黨中央、國務院立足國家發展實際，推動經濟社會全面綠色低碳轉型做出的重大制度設計，也體現了中國全力推進低碳發展、應對氣候變化的堅定意志。”蔣雪梅認為。

　　她表示，二者的約束力明顯不同。一方面，能耗雙控僅考慮不同化石能源的熱值差異，碳排放雙控還考慮不同化石能源的碳排放因子差異。《省級溫室氣體清單編制指南》明確，煤炭、石油、天然氣的碳排放因子分別為2.64噸二氧化碳/噸標準煤、2.08噸二氧化碳/噸標準煤、1.63噸二氧化碳/噸標準煤?？梢?，碳排放雙控的重點之一是控制煤炭的使用。另一方面，碳排放雙控對非能源活動（如水泥生產等）也有限制，能耗雙控則沒有。

　　“從具體實施的角度來說，隨著我國可再生能源比例的提高，單純對能耗強度進行控制的弊端會顯現出來，可能會影響可再生能源的開發利用積極性?！笔Y雪梅指出，特別是2021年，部分地區出現了“運動式”減碳、“一刀切”限電限產等行為，對經濟社會正常運行造成較大沖擊，原有的能耗雙控制度在“雙碳”目標下存在實施挑戰。

　　基于此，蔣雪梅認為：“從能耗雙控向碳排放雙控轉變，能夠有效打破能耗雙控對可再生能源利用的約束，更加符合化石能源向可再生能源轉型的導向要求?！?/div>

　　未來，能耗雙控不會退出歷史舞臺

　　7月11日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議時強調：“完善能源消耗總量和強度調控，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度?！睘楹我取巴晟颇茉聪目偭亢蛷姸日{控”？

　　在蔣雪梅看來，能耗雙控和碳排放雙控并非是完全對立或獨立的。人類活動引起的碳排放增長主要源于化石能源的使用，因此，使得碳排放強度下降的路徑有兩條：一是能耗強度的下降；二是能源消費結構的優化，即非化石能源消費比重的提升。

　　梳理從“十二五”到“十四五”的歷次規劃可以發現，碳強度的下降目標通常只比能耗強度的下降目標高1個百分點~3個百分點?！岸唐趦?，我國碳排放強度的下降主要依賴于能耗強度的下降，其次才是非化石能源，特別是水電、風電、光伏發電等可再生能源占一次性能源消費比重的上升。因此，必須先完善能源消耗總量和強度調控。”蔣雪梅說道。

　　“并且，未來實施碳排放雙控后，能耗雙控也不會退出歷史舞臺，只是不再‘唱主角’罷了?！眲⑹司J為。

　　他表示，節能提效是必須的、一貫的，可以說是一項永恒的工作，所以中央全面深化改革委員會第二次會議特別強調：“要一以貫之堅持節約優先方針，更高水平、更高質量地做好節能工作，用最小成本實現最大收益?！?/div>

　　“與其他措施相比，節能和提高能效是當前最直接、最有效、最經濟的降碳手段。據國際能源署測算，要實現全球溫升控制目標，節能和提高能效的貢獻率高達37%。”劉仕君表示，“不過，能耗雙控工作一定會有所優化，重心可能轉向控制化石能源消費總量和強度?！?/div>

　　碳雙控實施前，鋼鐵業可做哪些準備？

　　無論是能耗雙控還是碳排放雙控，鋼鐵企業都是一線的參與者。為此，《中國冶金報》記者特別邀請了寶鋼股份運行中心副總經理兼碳中和辦公室副主任劉仕君、首鋼股份制造部低碳管理室主任楊明，結合鋼企實踐進行了觀點分享。

　　《中國冶金報》：近年來，貴企業落實能耗雙控政策的情況如何？轉向碳雙控對鋼鐵企業來說意味著什么？

　　劉仕君：長期以來，寶鋼股份都是按照地方政府能耗雙控要求組織生產經營的。盡管近年來“雙控”考核性指標壓力越來越大，但寶鋼股份還是堅決克服困難，付出較大的經濟成本，全力完成各地方政府下達的年度目標任務。在幾個主要長流程生產基地所在省域市域，政府的能耗雙控制度與管理精細化程度存在差異，導致各生產基地發展空間與市場競爭力不相匹配。

　　相對于能耗雙控，碳排放雙控更加鮮明地突出了控制化石能源消費的政策性導向，將進一步鼓勵和推動可再生能源快速發展，推動能源轉型。同時，碳排放雙控也給予了地方政府更多的綠色空間，促使各地政策向可再生能源項目傾斜。

　　對鋼企而言，轉向碳排放雙控是一件好事。因為伴隨的是新增可再生能源不計入能耗總量政策，甚至有一些地方出臺了新增可再生能源不計入能耗強度的政策。如此，一方面可減輕鋼企的外部壓力，地方政府重心將轉為通過發展可再生能源來打開用能空間，而不是對鋼企的存量用能施壓；另一方面，鋼企可以通過自建可再生能源項目以及使用可再生能源來抵消部分用能需求。

　　對鋼鐵行業來說，可以更好地結合行業實際情況進行減碳，加快產業結構調整，使去產能要求能夠早日由政策主導轉向市場驅動。

　　楊明：轉向碳排放雙控可能帶來的變化有：第一，有利于可再生能源的推廣應用。第二，管控范圍擴大。除能源外，還需要考慮生產過程中的碳排放（電極、石灰石、合金等的消耗造成的碳排放）和固碳減少的排放量。第三，管控方式有變化。目前，碳排放管理在非試點地區基本上是一年一度的報告和核查，未來的管控頻度很可能調整到月度。并且，碳排放量的核查需要第三方開展，嚴格程度將大于能耗管理。第四，政府部門管理的主體變化，能耗由發展改革部門管理，碳排放量由生態環境部門管理。

　　《中國冶金報》：相較于能耗雙控，碳雙控有哪些優勢？這一轉變面臨哪些現實挑戰？

　　劉仕君：須注意的是，兩種“雙控”都只是手段，而非目的。化石能源的使用和碳排放是正相關、強相關關系。但當前，我國可再生能源發電裝機規模已超過煤電，再沿用能耗雙控的指標去考核和約束高載能產業與項目發展，難免會出現相對不公平與不合理的情況。

　　碳排放雙控可以看作能耗雙控的高級階段。由能耗雙控向碳排放雙控轉變，本質上還是破解能耗控制和經濟發展之間的矛盾問題，只是采用更加精準科學的調控手段，適應可再生能源占比逐步提高的能源結構轉型進程。簡言之，當下及未來很長一段時間內，矛盾的次要方面上升為主要方面了。

　　楊明：碳排放雙控的優勢有：第一，碳排放雙控需將電能等能源按來源進行區分，更有利于可再生能源的推廣應用。第二，更貼近于國家“雙碳”目標的管理，管理效果更直接。第三，未來碳的管控將極大可能依靠全國碳市場中開展的碳交易，把碳的排放與貨幣掛鉤可以調動企業自主減排的積極性。

　　轉向碳排放雙控主要面臨4個方面挑戰。第一，降碳仍面臨技術瓶頸，資金投入不足。第二，鋼鐵業目前的計量狀況還有較大的完善提升空間。第三，碳交易當前仍缺乏強大的法律法規支撐。第四，將碳排放雙控目標落到實處難度較大，需要做好與能耗雙控機制的銜接，重點做好與節能目標、可再生能源消納目標、全國及各試點碳市場總量目標等的協同，并在地方“雙碳”頂層規劃和目標的指引下，探索碳預算、碳披露等配套制度。

　　《中國冶金報》：鋼企目前正在開展超低排放、極致能效工程，這會對實現碳雙控帶來哪些影響？在碳雙控政策正式實施前，鋼鐵業可以做哪些準備？

　　劉仕君：鋼企正在開展的超低排放改造與極致能效工程，是落實減污降碳協同治理要求的具體行動。據冶金工業規劃研究院測算，鋼企實施超低排放改造后，直接增加的碳排放量約40千克/噸鋼，占鋼企碳排放總量的2%。但這并不與碳排放雙控沖突，兩者不在并列維度上。治污先行，是前提；之后才是減排。

　　極致能效工程的目的是提高資源能源利用水平，與碳減排是正向關系，是值得大力提倡并全力以赴深化推進的。

　　在碳排放雙控政策來臨之前，鋼鐵行業可以主動協同建設全面科學的碳排放核算體系。目前，二氧化碳排放的在線監測，無論從技術、成本還是覆蓋范圍上，都難以作為碳排放統計的主要手段，仍需要通過核算來進行碳排放的統計。這是一項基礎性能力建設工作，必須做到“心中有數”，且越早越好。

　　楊明：超低排放與碳排放可以協同管理，相互借鑒管理經驗。在在線檢測方面，環保污染物檢測可與二氧化碳檢測協同開展，減少基礎設施投入。極致能效工程本身就是碳排放管理的一部分，可以一同推進。

　　在碳雙控實施前鋼企首先要在內部組建專業團隊，對政策、指南、程序和運行等有透徹的了解，便于制訂科學合理的應對策略；其次要充分摸清自身的碳排放家底，建立碳排放的監測報告和核證系統，提高自身碳排放管理能力；最后要加快技術轉型升級，盡快實現低碳甚至零碳生產。企業可根據實際情況考慮漸進式實現低碳目標：從節能、資源循環利用到徹底實現零碳生產。在操作上，企業應審慎評估減碳成本，采取合適的減碳策略，如使用綠電、改造工藝和生產流程、技術迭代甚至投資建設碳捕集裝置等。

　　碳交易市場是落實碳雙控的市場化途徑

　　2023年6月30日，鋼鐵行業納入全國碳市場專項研究第二次工作會議提出，將盡快確定鋼鐵企業碳配額分配的主要工序、分配基準線及排放量核算方法，完成鋼鐵行業納入全國碳市場初步方案。這表明，鋼鐵行業納入碳排放交易的時間越來越近。也有消息指出，鋼鐵行業或將在2024年被納入全國碳交易市場。那么，這對落實碳雙控有何影響呢？

　　“鋼鐵行業納入碳交易市場是實現碳排放雙控的有效市場化途徑，二者相輔相成?！睂氫摴煞葸\行中心副總經理兼碳中和辦公室副主任劉仕君分析認為，碳排放權交易市場是政策性市場，使用經濟調節手段助力實現碳排放雙控要求；同時是總量控制型市場，可以依據發展水平、所處階段來彈性控制碳排放總量，促使企業提高碳排放水平，待企業碳排放水平提升后，碳排放權交易市場的碳排放總量就能有控制地下調，使之能進入一個良性的互動的螺旋式改善循環中。

　　首鋼股份制造部低碳管理室主任楊明也表示：“相較于行政命令，發放碳配額的方式把碳排放量貨幣化，將直接把企業的排放情況與經濟利益掛鉤，可以直接調動企業減排的積極性?！睏蠲髡J為，在被納入全國碳交易市場前，鋼鐵行業應重點考慮以下幾個問題。

　　一是鋼鐵行業碳配額分配方法的問題。這也是企業最關注的問題。目前，主要的配額分配方法有行業基準線法、歷史法、歷史強度法?？傮w來看，行業基準線法要更公平一些，激勵先進、淘汰落后的作用也會比較明顯，但難點就在于如何制定出比較合適的基準水平，這需要掌握大量詳實的生產數據，要考慮哪些工序適合制定基準水平?！盁o論選擇哪種分配方法，建議一定要建立在充分調研、廣泛征求意見的基礎上?！睏蠲鞅硎?。

　　二是鋼鐵行業數據的質量問題。鋼企的物質流、能量流規模一般都非常巨大，因而各種消耗、產出的物料計量相對來說準確度要差一些。尤其是各種氣體以及蒸汽精確計量的技術難度較大，而這些數據恰恰都是核算碳排放量所必需的。

　　三是碳排放核算標準的問題。“目前我們開展的碳排放報告與核查主要是基于國家指南開展，適用于一個組織或者說法人邊界核算。而在工序碳排放的核算上還沒有出臺比較權威的國家標準或者行業標準。未來如果選擇行業基準線法來進行配額的分配，一定要配套發布相應的核算方法?！睏蠲魍瑫r指出，這個標準也需要廣泛征求意見，得到廣泛認可。

　　首都經濟貿易大學經濟學院教授、碳中和研究中心主任蔣雪梅提醒道：“配額分配是碳交易體系的核心，要兼顧效率與公平，既要對低排放企業形成正向激勵，又要為相對落后企業保留一定的生存空間。同時，還要建立配額常態調節與應急調節機制，避免碳市場交易可能給鋼鐵企業帶來的潛在風險?！?/div>

　　從金融機構、地方政府、第三方平臺看“雙控”轉變

　　在7月20日—21日召開的第五屆中國碳交易市場發展論壇上，來自市場參與各方的專家代表進行了一場關于“雙控”轉變的對話，圍繞能耗雙控轉向碳排放雙控的機遇、挑戰與建議發表了真知灼見。

　　金融機構：氣候變化將成未來投資分析的重要變量

　　東方證券股份有限公司首席研究總監、總監助理兼研究所所長陳剛分享了金融機構看待氣候變化的幾個角度。

　　一是研究和思考的角度?！耙郧?，我們做金融研究并非不考慮氣候，而是只考慮單個點，比如氣溫高了對農產品會有影響?，F在全世界正發生系統性的氣候變化，未來會針對氣候變化修改研究和分析框架，將它設為投資組合、投資研究里的長期變量，并且比重會逐步加大?！标悇偙硎尽?/div>

　　二是投資與風險角度?！爸虚L期氣候變化可能帶來一些風險因素，有風險就有收益，如氣候變化會對哪些行業、企業帶來收益，將是我們思考的方向?！标悇傉f。

　　三是公司治理角度。如何在公司治理上更好地應對氣候變化，是證券行業關注的方向?！澳壳按蠹叶己荜P注ESG（環境、社會和公司治理）層面，這意味著，以前投資一家企業主要看財務指標好不好，現在還要看掙的錢對社會、對環境、對企業治理幫助大不大。”陳剛認為，樹立ESG投資理念后，除了可以把不好的企業排除在投資范疇之外，更重要是可以激勵很多企業變好?！癊SG投資會成為中國市場的主流?！彼A測。

　　研究院：地方政府應形成有特色的、與碳相結合的經濟發展思路

　　“將能耗雙控轉為碳排放雙控，實際是將地方經濟發展與碳邏輯下的發展結合起來?！遍L江雙碳研究院執行院長趙柟認為，“地方政府可以全面審視自己的目標，結合所在地區的資源稟賦，以及在產業鏈中的不同定位，形成有自己特色、與碳相結合的經濟發展思路或計劃?！?/div>

　　碳交易平臺：碳雙控豐富了企業融資渠道，但也面臨過渡的挑戰

　　“企業苦拉閘限電久矣?！睆V州碳排放權交易中心會員合作中心資深主管王斐認為，“從能耗雙控轉向碳排放雙控，對企業既有機遇也有挑戰?！?/div>

　　一方面，碳配額是一種變相的資產，企業可以通過聯合銀行、交易所做抵押融資、遠期交易，豐富企業融資渠道;另一方面，企業面臨如何從能耗雙控向碳排放雙控過渡的挑戰。“尤其是一些大型央企、國企，能力建設、體系構建都需要一定的時間?！蓖蹯痴f。

　　“我個人認為，碳排放雙控是比較先進的理念或者機制，相較于用能權、排污權等的管控，碳排放雙控更加綜合?！蓖蹯辰ㄗh，企業要積極擁抱這種更加先進的市場管理方式。

　　“碳管家”：建立碳排放信用評價體系及項目級碳指標收儲機制

　　山東碳管家集團有限公司（簡稱“碳管家”）董事長田延軍認為：“中央財經委審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》（下稱《意見》），可見從能耗雙控轉向碳排放雙控已是大勢所趨。其實在《意見》出臺之前，能耗雙控制度的逐步完善，也為碳排放雙控打下了堅實的基礎。”他舉例道，比如原來的原料用能不再納入能耗雙控，從最初的新增可再生能源消耗不納入總量到現在可再生能源均不納入，都為實施碳排放雙控打下基礎。

　　“無論能耗雙控還是碳排放雙控，主要是為了解決要素制約和經濟發展的矛盾問題，這一點與國家提出的‘提高全要素生產率’是一致的。”田延軍表示。

　　為此，他建議建立項目級的指標收儲機制，明確上一個項目需要多少能耗、要進行多少碳排放，從源頭進行管控；通過建立平臺，推動統計指標及時上報，進行指標預警，從而助力完成雙控任務；建立碳排放信用評價體系，將評價結果與企業評獎、節能項目申報和榮譽資質等掛鉤，從而約束企業按照自己分配的指標進行生產。

　　同時，他希望企業做好生態協同，在做好自身減碳工作的同時，約束產業鏈企業一起減碳。（樊三彩）

來源：中國冶金報-中國鋼鐵新聞網

編輯：張雨恬

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